一、制定背景

2024年11月，市委、市政府在“两大盛会”期间提出了在小公园规划建设“番客街”的发展构想，得到多家侨团、商会、知名企业和社会各界的热烈响应。目前，多数商家的投资意愿是连片或合并多栋更新活化。国内外历史街区活化成功实践和开埠区实际情况表明，连片更新活化是在落实历史街区保护和保障公共安全的前提下，促进开埠区更新发展的重要方式。但连片改造会涉及更多的诸如产权明晰、危房保护、改造开发主体确认方式等问题，需要新的法规、规章予以支撑处置，虽然我市现有的法规和政府规范性文件基本能满足这一需求，如市人大常委会于2014年公布施行《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》（以下简称《条例》），《条例》对开埠区的各类房屋的保护、利用、管理、改造开发制定了针对性的条款。市政府、金平区政府随后制定了《小公园历史文化街区“三旧”改造实施意见》（2015年）、《汕头市小公园开埠区确定房屋代管人实施办法》（2016年）、《汕头经济特区小公园开埠区建设管理指引（试行）》（2019年）等规范性文件对相关条款进行细化规范。有关法律规章和文件为开埠区房屋保护和更新利用提供了法律依据和法制保障，为开埠区文物和历史建筑保护、小公园开埠区发展成为国内旅游新热点街区发挥了积极促进作用。

但《条例》规定了鼓励由政府主导、市场运作进行开埠区更新优化升级的指导性条款，加之原先制定的政府规范性文件（有效期一般5年）陆续过期，迫切需要制定新的、针对性强的、可操作的法律法规或政府规范性文件来规范和推动这项工作。如开埠区目前存在大量的危房、产权人失联或产权不明的“僵尸房”，这些房屋往往成为阻碍街区更新活化的痛点和顽症，也是危害街区公共安全的隐雷。在依法管理和处置这些房屋的过程中，存在一些法律障碍和问题，需要通过立法确定可操作路径，解决相关问题。

《汕头市小公园开埠区改造活化若干措施（试行）》（以下简称《措施》）经市人大常委会法工委、市司法局、市政府法律顾问室立法指导，与自然资源、消防、住建、城市更新等部门进行多场专题研究，与法制专家、开埠区改造活化职能部门负责同志进行“面对面”咨询研究。金平区相关职能部门和长期在工作一线的同志全面剖析在开埠区旧城改造存在的难点、痛点，建设性地提出解决问题的新思路、新举措。市司法局提供了细致入微的专业指导意见，市自然资源局、市消防救援支队等职能部门也对新表述的提出了更规范、更具实操性的修改意见。公开征求了公众意见和广泛征求市和金平区相关单位意见，具备可行性。

《措施》根据《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》《汕头经济特区房屋安全管理条例》《汕头经济特区小公园开埠区保护规划》《汕头小公园风貌保护及业态控制导则》等法规及法定规划、技术规范等，结合开埠区的实际情况，经市政府同意制定。

二、制定依据

《中华人民共和国消防法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国民法典》《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》《汕头经济特区房屋安全管理条例》《汕头经济特区城乡规划条例》《小公园历史文化街区“三旧”改造实施意见》《汕头经济特区小公园开埠区保护规划》《汕头小公园风貌保护及业态控制导则》《汕头经济特区城乡规划管理技术规定》《汕头市旧城镇、旧厂房、旧村庄改造若干管理规定》《关于小公园开埠区建筑报建报批事项的意见》《汕头市人民政府关于加强危险房屋管理的通告》《非公路用旅游观光车辆安全使用要求》。

三、制定过程

汕头小公园“番客街”规划建设工作专班会牵头形成《汕头市小公园开埠区改造活化若干措施（试行）》，经市级协调，由金平区政府规范性文件形式印发实施。

《措施》（征求意见稿）已充分征求市和金平区相关部门的意见，并通过金平区人民政府网站面向社会公开征求意见。2025年12月3日收齐各单位反馈意见后，小公园街道将相关单位反馈的意见报汕头小公园“番客街”规划建设工作专班。经专班研究采纳部分意见，在《措施》（征求意见稿）的基础上进行微调修改完善后形成《措施》（送审稿）。

四、主要内容

1.《措施》第一章是总则，主要是出台背景、适用范围和管理体制。其中，第三条规定行政管理权限归口金平区和小公园街道，理顺管理条块分割、权责交叉问题，更好地实现扁平化管理，提高行政效率，方便投资企业和人民群众办理行政许可手续。

2.《措施》第二章主要是明确整体性改造活化主体确定方式和程序，提高政府主导性作用。这个章节的内容，有利于选择有经济实力、有历史街区改造活化经验、有番客元素的企业参与大范围片区的改造活化，保障“番客街”活化思路和规划设计执行到位。同时，《措施》制定了有利于整体性改造活化若干条款，包括国有、集体资产转让整体性改造活化主体（第六条）、支持连片房屋改造的特殊规划设计政策要求（第九条）等。

3.《措施》第三、四、五章主要是针对产权人失联、产权不明确等“僵尸房”问题，明确了房屋代管人、房屋实际使用人或房屋管理人在代理涉及房屋规划、建设、收购、征收、危房抢修排危及其公证、证据保全、不动产产权登记、产权转移等相应程序的权利和义务，解决这类房屋在各个环节等方面的技术障碍。其中，针对很多开埠区房屋存在产权证明、历史资料信息缺失的情况，《措施》第八、十、十六条提供了具体解决措施和路径，在技术层面推动历史遗留问题的解决。第五章细化危房处置方式，突出细化危房拆除的规定，为解决片区改革开放中拓展完善公共设施提供路径。

4.《措施》第六章细化业态使用的条件管控（产权、场地、安全、市政、业态等条件）。通过反向限制促进片区公共市政设施和环境的优化升级。其中，第二十四条为市场运营主体（市旅游投资公司）划定景区游览车（叮叮车）行车线路及运营提供依据；第二十五条为规划建设地下停车场提供路径。

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