汕头市审计局局长  谷元新

代理主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市人民政府委托，向市人大常委会作2015年汕头市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
　　根据《中华人民共和国审计法》和《广东省预算执行审计条例》规定，市审计局忠实履行审计监督职责，加强对财政全口径预决算和财政存量资金的审计监督。报告期内（2015年7月至2016年6月）市审计局组织完成审计和审计调查项目50个，查出违规金额13088.25万元，其中：处理应上交财政资金395.4万元、核减工程建设造价12692.85万元，移送纪检机关处理案件2宗，移送其他部门处理处罚事项2宗。
　　2015年，我市主动适应经济新常态，坚持依法理财，深化财政改革，改进预算管理工作，调整和优化支出结构，认真落实稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险各项工作，取得了较好成效。一般公共预算收入保持平稳增长，收入质量进一步改善，民生等重点支出保障较好，本级预算执行情况良好。
　　——进一步优化财政支出结构，保障重点项目和民生事业建设。市本级教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生支出46.27亿元，增支15.7亿元，比上年增长51.36%；用于十件民生实事支出10.6亿元，比上年增加3.5亿元。认真落实中央八项规定、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等要求，严格控制一般性支出，2015年市本级三公经费同比下降11.66%。
　　——贯彻落实国家和省市重大政策措施，稳定经济增长。多渠道筹措资金近15亿元，推进城乡环境综合整治、大学路改造、广澳港防波堤以及高速公路等重点项目建设；积极争取我市企业申报省扶持产业发展资金约7亿，促进产业转型升级；积极争取省财政厅下达汕头市的地方政府债券转贷资金29.72亿元，安排用于新溪污水处理厂征地补偿、金凤路桥高架桥工程、汕头大围六个应急堤段达标加固、保障房等项目建设，缓解偿债和建设资金压力。
　　——贯彻落实新修订《预算法》，强化预算执行管理。市财政局对两年以上存量资金进行全面清理，收回财政存量资金4.9亿元，消化历史挂账3.86亿元；积极推进深化财政体制改革和预算编制改革，细化全口径预算编制；出台《关于进一步加快预算执行进度的通知》等文件，切实抓好财政支出进度；做好财政信息公开前期准备工作，开展对市本级预算单位预决算公开情况专项检查。
　　一、财政决算草案编制审计情况
　　2015年度一般公共预算支出预算、本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金支出预算报表、决算草案报表，未能按其功能分类编列到项；在编报本级一般公共预算支出预算时未按经济性质分类编列项目支出，预算执行中指标也未下达到经济分类；未能完整按经济分类编制本级一般公共预算支出总决算报表。决算草案报表编报不完整。
　　二、一般公共预算执行审计情况
　　2015年市本级一般公共预算收入480631万元（完成调整预算的100.8%），比上年增收29277万元，增长6.5%。加上税收返还、上级补助、下级上解、债券转贷收入、上年结余（结转）、调入预算稳定调节基金、调入资金、国债转贷资金上年结余等，本级财政一般公共预算收入总计2265627万元。同期市本级一般公共预算支出773631亿元（完成调整预算的108%），加上补助下级支出、上解上级支出、债务转贷支出、地方政府债务还本支出、补充预算稳定调节基金、国债转贷支出、结转下年支出等，市本级财政一般公共预算支出总计2265627万元。收支平衡。存在的主要问题是：
　　（一）部分一般公共预算收入未及时入库。市财政局少列专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有（资源）资产有偿使用收入、利息收入等1486.26万元，留存在“收支两条线财政专户”未及时上缴国库。（2016年1月已上缴国库1486.26万元）
　　（二）历年超财力支出挂账虽逐年消化但数额仍较大。至2015年末，市财政局暂付款账面的支出挂账累计228741.03万元（不包含省财政厅对我市原商业银行停业整顿借款、周转金欠款等扣款和部分企业借款89780万元），比2014年减小了38680.50万元。
　　（三）批复47个部门年初预算不完整造成部门预算执行率较低。由于市财政局2015年初批复财政专户预算时，未充分参考上一年度预算结转实际情况，少编报了47个部门2014年底的结转结余资金，造成当年实际支出29019.25万元中，属上年结转结余资金达13871.72万元，而属于年初批复部门预算的仅有15199.25万元，占年初预算32692.79万元的46.49%，造成2015年底较大结余14349.19万元。
　　（四）部分科技、技术改造资金预算执行率偏低。由于部分本级预算安排的项目需由业务主管部门组织项目进行申报，以及部分省安排的项目资金申报后需报省备案审核才能下达，申报、审核时间较长，造成2015年省、市财政拨付用于安排支持科技、技术改造资金49391.26万元，实际支出仅为19912.41万元，预算执行率仅为40%，滞留在财政的资金达26138.85万元。
　　（五）部分预算安排的资金未实行国库集中支付。2015年度市财政局将部分社保补助就业资金合计2494.36万元划入社保就业专户，将总部经济扶持资金1550.74万元划入发展总部经济扶持资金专户，未列入国库集中支付管理。
　　三、政府性基金预算执行审计情况
　　2015年，市本级政府性基金收入522262万元（完成调整预算的105.2%，比上年减收227900万元，下降30.4%），加上上级补助收入、上年结余、债务转贷收入、调入资金等，收入总计815226万元。同期支出516640万元（完成调整预算的102.50%），收支相抵年终账面结余168916万元（含结转下年支出82724万元）。存在的主要问题是：
　　（一）政府性基金结转结余金额较大。2015年政府性基金结转（含结余）资金168916万元，虽比上年下降3.47%，但比2013年116241万元仍高出45.31%。其中有住房基金等7项政府性基金的规模超过该项基金收入的30%，超比例部分的结转（含结余）资金15654万元，未作为补充预算稳定调节基金统筹使用。
　　（二）部分政府性基金超范围安排使用。市财政批复的2015年市城乡规划局部门预算，超范围在城市基础设施配套费的项目支出中安排应列入一般公共预算安排的基本项目支出合计231万元；在污水处理费中超范围列拨市城市污水处理管理中心正常经费等140.07万元。
　　（三） 城市基础设施配套费征收管理不规范。2015年市城乡规划局有部分城市基础设施配套费1266.76万元未及时上缴（至2016年3月已全部上缴市财政）；我市中心城区配套费计算基数仍执行2010年的标准，不符合我市“城市基础设施配套费计算基数每年核定一次”的规定。
　　（四）预收散装水泥专项资金和新型墙体专项基金未及时清算。至2015年12月底，市财政局收支两条线财政专户挂存预收散装水泥专项资金1300.53万元，新型墙体专项基金11274.26万元，两项预收资金部分存在未按规定在各个工程项目竣工结算后30日内办理返退和缴库手续的问题，长期挂账未清理。
　　四、国有资本经营预算执行审计情况
　　2015年市级国有资本经营收入15648万元，完成调整预算的102.72%，加上上年结转收入7273万元，总收入22921万元。支出17954万元，完成调整预算的79.79%。收支相抵年终结余4967万元（其中项目结转下年支出680万元）。存在的主要问题是：
　　（一）国有资本经营预算管理存在的问题
　　1.国有资本管理基础工作不到位。据市国资委提供的资料反映,截止2014年12月31日,市政府授权市国资委直接监管的223家市属企业（一级企业）中，有向市国资委报送年度财务报表的仅有74家,占应监管市属企业的33%，未能全面反映市国资系统市属企业的资产和财务状况。
　　2.预算编制内容不完整。截止2014年12月31日，市国资委仅依据29家市属一级企业和4家二级企业的建议草案以及其它相关资料，编制了国有资本经营预算建议草案，编制范围不全面、内容不完整。
　　3.国有资本收益来源单一，高度依赖股权转让等一次性收入。2015年我市本级国有资本经营预算收入总额15648万元，其中股权转让收入12098.03 万元，占比高达77.32%，而来源于企业经营利润收入只有1267.75万元，占比仅为8.1%。国有资本经营预算收入严重依赖股权转让收入，不具备可持续性?
　　4.部分企业改革专项资金控制不严，涉嫌被挪用。对企业改革专项资金进行延伸审计，发现个别企业涉嫌挪用企业改革专项资金等问题。
　　（二）国有资本经营预算执行存在的问题
　　1.国有资本经营预算收支管理不完善。2015年市本级国有资本经营预算本年收入、上年结转收入合计22921万元没有缴入国库；国有资本经营预算支出17954万元全部通过财政专户收付，未纳入国库集中支付管理。
　　2.国有资本预算支出部分超出使用范围。2015年，市财政拨龙湖区财政局龙江路西延路民生补助及征地包干费用等等171.56万元，未按规定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。
　　3.国有资本经营收益上缴执行不到位。至2015年底，市国资委“国企改革资金”专户中的利息收入132.18万元未按规定及时上缴市财政；市国资委在收取个别企业的经营利润时，未按会计师事务所审计报表反映的净利润为计算基础，少收缴国有资本经营利润383.22万元。
　　五、社保基金预算执行审计情况
　　2015年全市社会保险基金收入1006226万元，完成预算104.6%，比上年增加88713万元，增长9.67%。同期社会保险基金支出862044.8万元，完成预算的106.53%，比上年增加支出115603万元，增加15.49%。当年基金结余144181万元，年末滚存结余930373万元。存在的主要问题是：
　　（一）社保基金预算编制准确率偏低。如2015年城乡居民基本医疗保险基金的缴费收入预算数为17107.6万元，决算数为50796.93万元，预算数比决算数少33689.33万元；城乡居民基本养老保险基金的集体补助收入预算数为13621.5万元，决算数为6011.3万元，预算数比决算数多7610.2万元。社保基金预算数与决算数偏差较大，期中也未进行预算调整。
　　（二）企业职工养老保险借用其他险种资金5.75亿元。至2015年末，由于企业职工养老保险基金银行存款余额不足以支付养老待遇，从机关养老基金、职工医疗基金、失业基金共借入5.75亿元。
　　（三）企业职工养老保险基金个人账户被统筹基金占用。截止2015年底，我市企业养老保险基金累计结余7.1亿元，其中：统筹基金累计赤字69.04亿元（2015年新增赤字14.84亿元），个人账户累计结余76.14亿元。统筹基金账户缺口较大，挤占了个人账户资金。
　　六、政府性债务审计情况
　　2015年底，市本级政府性债务余额943135.21万元（地方政府债务余额601273.17万元，政府或有债务341862.04万元），比年初余额956006.50万元减少12871.29万元，下降1.35%，政府债务余额控制在限额以内，风险总体可控。同时，省下达我市本级地方政府债券转贷资金151338.29万元（包括置换一般债券81569.29万元、置换专项债券10390万元、新增一般债券39379万元、新增专项债券20000万元）。主要存在问题是：部分置换债券资金未能置换同类存量债务。如市财政局将2015年置换一般债券资金2109.09万元用于置换市政总公司、安信路桥公司等公司的东区道路建设工程款、省财政厅转贷市本级的金凤路桥项目国债资金等存量专项债务；将2015年置换专项债券资金6025万元用于置换省广业环保产业集团公司南区污水处理项目濠江分厂BT回购款、国家开发银行广东省分行潮阳引韩供水项目贷款等存量一般债务，存量政府债务置换不规范。
　　七、财政存量资金审计情况
　　根据市财政局提供的统计资料反映，2015年市财政局收回财政存量资金49031.86万元上缴国库，至2015年年底市本级财政存量资金427186.69万元。（至2016年3月31日市本级财政存量资金已减少为229864.79万元）。主要存在的问题： 2015年市本级存量资金中部门预算结转结余90149.05万元，占存量资金总额的21.10%，其中：2014年当年结转2685.84万元，2015年当年结转87463.21万元，部分预算单位结余资金较大。报告期间，延伸审计部分单位预算执行发现，6个部门单位因受工程进度影响，有10项专项资金结余5.16亿元未使用，预算执行率偏低。
　　八、“三公经费”及会议费预、决算审计情况
　　根据市财政局提供的市本级行政事业单位“三公经费”预、决算资料，2015年“三公经费”决算数为8337.46万元，比预算数11549.53万元减少3212.07万元，降比27.81%；比上年决算数9438万元减少1100.54万元，降比11.66%。2015年会议费决算数为746.1万元，比预算数1021.3万元减少276.2万元，降比27 %；比上年决算数1290.1万元减少545万元，降比42.2%。
　　九、市直部门预算执行和其他财务收支审计情况
　　报告期间，市审计局对8个市直单位的部门预算执行情况、对27个市直部门进行财政财务收支审计和经济责任审计。审计发现的主要问题是：有7个部门项目结余资金及非税收入等776.9万元未纳入财政“收支两条线”管理；有6个部门的房产面积7963.1平方米以及30套房产（无具体面积数），未列“固定资产”账反映；有5个单位的办公用地至今未办理产权登记、市解困及住房保障房源4692套未办理产权证；部分单位大额经费支出仍以现金直接支付，未通过开户银行进行转账结算。
　　十、稳增长促改革调结构惠民生审计情况
　　报告期间，市审计局紧紧围绕中央、省和市出台各项政策，密切关注重大项目落地、重点资金保障和重大政策落实情况，对金平、潮阳区稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况、小额贷款公司运营情况、污水处理厂专项建设资金、城镇保障性安居工程等进行审计和审计调查，促进各项政策落地生根、发挥效用。
　　（一）区县稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况跟踪审计
　　对金平区和潮阳区2015年1-6月稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况跟踪审计表明，金平区和潮阳区在面对持续加大的经济下行压力和复杂严峻的经济形势，能以“三大抓手”为着力点，切实推进稳增长等重大政策措施的贯彻落实。但至2015年6月底仍存在的问题有：有37个重点建设项目完成年度投资计划比例低于50%，工程量进度慢于时间进度； 18个计划新开工的重点建设项目在时间过半的情况下尚未开工建设；金平区中医院新址葵花综合楼、汕头大围六个应急堤段（金平段）达标加固、内南洋总干捞区排涝整治工程（汕头段）、千村环境整治和“百河千沟万渠”大整治、潮阳区高标准基本农田等惠民生建设项目推进力度不强；科技资金投入不足，政策措施推进力度不大。
　　（二）贯彻落实国家和省关于小额贷款公司试点政策及小额贷款公司运营情况审计
　　对全市17家小额贷款公司（总资产23.85 亿元，以下简称“小贷公司”）贯彻国家、省关于小贷公司试点政策措施落实情况审计表明，2013至2015年全市小贷公司共投放贷款1.07万笔，金额140.41亿元，实现营业收入5.82亿元，主要问题有： “支农支小”政策执行不到位，有11笔次的贷款累计3680万元未能流向农业和农村经济以及小型企业；经营合规性有待完善，有11家小贷公司共计992笔贷款79847.45万元的抵押物未办理登记，有8家小贷公司1676笔贷款计287607万元由其股东提供担保存在一定的运营风险；经营风险控制不到位，部分小贷公司所计提的贷款损失准备充足率只有10.6%-76.87%未达到100%的规定，个别小贷公司未将49笔余额8197.93万元的逾期贷款归入不良贷款。
　　（三）2012年至2014年汕头市污水处理厂专项建设资金管理和使用审计情况
　　对2012年至2014年汕头市污水处理厂专项建设资金管理和使用情况进行审计，重点关注我市污水处理项目总量减排工作任务完成和建设运营资金使用效益情况。经审计发现：有3个污水处理项目超概算；至2015年6月底，8座污水处理厂实际铺设完工的污水处理管网97.5公里，仅占计划数131.14公里的75.35%；贵屿污水处理厂实际投入资金1.12亿元，至2015年1月已完工一年仍未能投入运营；至2015年10月，有3个区县财政局滞留污水处理“以奖促减”资金及污水处理设施配套管网建设资金2025.9万元，未拨付到项目单位；至2015年6月有14座污水处理厂未开工建设。
　　（四）城镇保障性安居工程审计情况
　　对濠江区、潮阳区和南澳县2015年度城镇保障性安居工程跟踪审计发现的问题有：潮阳区2015年尚有120套公租房未达到规定的开工标准，未能按计划完成任务；至2015年底潮阳区和濠江区工程项目闲置资金分别为5080.87万元和2107.97万元；濠江区、南澳县有部分保障对象审核、审批手续不完善，档案资料中家庭收入、家庭人口、房产等信息欠缺；濠江区和潮阳区未建立住房保障对象多部门数据信息共享机制；濠江区南山湾工业园的保障性住房建设用地计划指标未获得土地供应；潮阳区海门640套保障性住房建设未取得“三证”、公共配套设施建设项目220.57万元未依法实施招投标、有174套保障性住房空置超过一年。
　　（五）2013年至2015年试行年票制车辆通行费收支管理情况专项审计调查
　　对2013年至2015年试行年票制车辆通行费收支管理情况专项审计调查情况表明，从2005年实施车辆通行费年票制改革以来，通过车辆通行费年票和财政补差等渠道共偿付还债资金21.85亿元，一定程度上缓解了政府还贷压力。但通行费收支管理中仍存在以下问题：2013年至2015年年票制车辆通行费的年度资金收支计划均存在编报不及时情况，次年年初才能下达当年资金计划；国道206线大学路段、金凤公路等5个项目长期未办理竣工决算，均以工程暂估概算数作为还贷基数，影响还贷基数的准确性。同时，由于国家清理收费公路政策改革，先后实行了绿色通道免费通行等优惠政策，部分车主拖缴、拒缴年票的现象日益增多，2013年至2015年年票制车辆通行费实缴率从78.38%下降至56.66%，征收率逐年下降，直接影响还债资金的来源。
　　（六）城投债项目运营情况审计
　　对我市城投债运营情况审计情况表明，2012年3月至2015年3月，城投债资金收入总额151856.56万元,其中:发行企业债券募集资金130000万元、大学路与金环路保障房（38亩）项目回购款7466万元、利息收入10363.56万元、华新城限价房房款预收和结算收入4027万元。同期支付债券发行费用和后续审计费用、投入10个建设项目资金、偿还企业债券本息、偿还中行贷款本息等151788.78万元，收支相抵余额为67.78万元。主要存在问题：市城建总使用城投债资金投入的3个主要建设项目实际完成时间均超过发改部门核定时间；至2014年12月底使用城投债资金和其它资金共同投入的10个建设项目实际投入资金106900.55 万元，但实际回收资金仅有11443.14 万元，资金回笼率仅为10.70%，不足以依约偿还企业债券的本息；华新城限价商品房项目售房率仅为11%,闲置率高达89%，严重影响城投债资金的回笼和循环使用。
　　十一、政府投资项目审计情况
　　随着我市交通基础设施建设大会战和城市规划建设全面铺开，市审计局及时跟踪政府重大投资建设项目实施情况和实施效果。报告期内，对市中心医院门诊医技综合楼和急诊综合楼工程项目、市特殊教育学校第一期建设项目、市劳教戒毒用房工程(二期工程)、大华路（金砂路-海滨路）改造工程、市纪委监察局机关办公业务用房修缮项目工程、汕头龙珠水质净化厂厂外截污管网工程等6个工程项目投资总额7.76亿元进行结算审计，发现部分合同条款与招标文件及规定不符；项目施工、设计勘察、监理等单位履职不到位等问题，共核减工程造价1.27亿元。
　　十二、市本级预算支出联网监督跟踪审计调查情况
　　2015年底我市建立了汕头市人大预算支出联网监督工作情况分析评估会议制度，以财政信息系统和数据库原始数据为切入点，通过数据预警设定、趋势分析等手段，及时发现疑点和错误，实现对财政资金的实时监督。目前市财政局已与市人大和市审计局建立联网监督专线，并向市人大开放1个账户，向市审计局开放13个账户。主要发现的问题有：预算支出联网监督未按照全口径对财政资金实行监督，社保基金预算和国有资本经营预算没有在财政一体化系统进行收支核算，而分别采用单独的系统核算，无法通过联网监督专线查询到该部分内容；财政预算执行一体化系统反映每一笔预算支出的信息不够细化。
　　十三、进一步加强财政财务管理的意见
　　对2015年度市本级预算执行和其他财政财务收支审计发现的问题，市审计局已依法依规分别做出处理处罚，市政府责成有关单位采取有效措施，认真落实整改，下半年还将对各单位的整改情况进行检查，并按规定向人大常委会提交专题报告。同时要求：
　　（一）进一步完善国有资本经营预算编制工作
　　2015年市本级国有资本经营预算编制，仅涵盖了国有资本经营预算的小部分范围和内容，以收取国有企业上缴的国有资本经营收益为主要收入，预算编制及安排仅在市国资系统内循环，该问题已在2013年审计工作报告中提出，但至今仍未整改。市国资委等有关部门应进一步理顺编审环节，督促所监管企业全面、完整编制本企业国有资本经营预算，并切实履行对所监管企业国有资产的监督职责，组织专门力量进行摸查，清理处置低效无效资产和僵尸企业，全面掌握和反映市政府授权监管企业的资产财务状况，为全面完整编制国有资本经营预算奠定坚实的基础，同时进一步扩大市级国有资本经营预算实施范围，规范收益收缴程序，提高国有资本经营预算执行的效率。
　　(二)加强对财政资金统筹管理能力，有效控制新增结转结余资金
　　本次审计发现，一些财政资金预算执行率较低、结转金额较大，部分财政资金未能及时使用。如城市基础设施配套建设费2014年底市财政本级城市基础设施配套费的结余结转资金达8368万元、2015年末累计结余额15086万元占当年收入17711万元的85.18％，2015年底市地税局税收手续费累计结存资金达2.07亿元被市财政局收回统筹，资金使用效率低下。市财政局应加强对财政资金统筹管理能力，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域；要建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率，并按照新预算法的具体规定和要求，对以前制定的有关制度文件进行全面清理，有效控制新增结转结余资金。
　　（三）合理安排土地出让收支预算，建立城市供地中长期规划
　　2015年我市国有土地使用权出让收入39.26亿元，仅完成年初预期收入86.93亿元的45.16%。比上年减收232309万元，下降37.18%。后经两次预算调整本级国有土地出让收入、支出计划，2015年底完成预算调整数36.58亿元的107.3%。同时，土地使用税、契税、土地增值税等与房地产业和国土出让收入的税收收入也减收。市国土局、财政局要密切关注经济发展新常态下土地房地产市场趋势变化，合理安排编制我市年度土地出让收支预算；加强部门协作，在已建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度的基础上，研究建立科学有序的城市供地中长期规划，确保我市财政收入的可持续、稳健增长。
　　（四）以项目库建设为着力点，促进部门预算管理科学化、精细化
　　本次审计发现，2015年市本级存量资金中部门预算结转结余90149.05万元，占存量资金总额的21.10%。由于部分预算单位项目没有提前做好可行性研究、评审等前期准备工作，预算一旦批复或下达，资金却不能使用。市财政局应探索建立部门预算动态项目库，将预算单位申报预算项目纳入动态项目库管理，提前做好项目储备，避免“钱等项目”，改变预算编制期集中梳理、遴选、申报下年度支出预算项目的模式，对没有进入项目库的项目一般不得安排预算。同时规范项目设置，全面反映项目的执行单位、历年预算安排、结转结余资金、绩效评价结果等情况。
　　以上报告，请予审议。